加快发展我国第三支柱养老保险的政策建议

全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长 孙洁 党中央确定了建立“三支柱”多层次养老保险体系的目标，但目前“三支柱”发 展很不平衡，基本养老保险一家独大，企业年金发展缓慢，第三支柱商业养老保险刚 刚起步。促进商业养老保险发展既需要解决近期问题，也需要考虑长远制度设计，建 议：完善个人税收递延型商业养老保险制度设计；加快顶层设计促进商业养老保险发 挥第三支柱作用；发挥商业养老保险在完善养老保障体系中的优势；以个税改革促进 税优型福利制度建立。 党的十八届三中全明确提出制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业 年金、职业年金、商业养老保险，构建多层次养老保障体系。２０１７年７月，国务 院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，各部委陆续出台了促进商 业养老保险发展的相关试点意见。我国已初步搭建起以基本养老保险为基础、以企业 （职业）年金为补充、与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的“三支柱”多 层次养老保险体系。“第三支柱”商业养老保险重在发挥个人的作用，所有民众都可 以自愿购买保障养老资金收益的年金保险，积累长期养老金，还可以通过购买商业保 险产品防范养老风险、享受养老服务。因此，我国作为老龄化速度快、未富先老的发 展中国家，加快完善第三支柱养老保险制度设计，推动扩大税延商业养老保险试点扩 大和深化改革，对于推动商业养老保险在多层次养老保障体系中发挥更大作用有着积 极意义。 加强三支柱顶层设计方面建议 一是大幅降费要与第三支柱税优政策同步设计。 减税降费政策已经实施了五、六年，今年以来为缓解疫情对经济的影响又进行了 新一轮的大规模减税降费。其中，第一支柱基本养老保险的企业缴费率从２０％降至 １６％，实行的是ＥＥＥ个税全免政策；第二支柱的税优比例是９％（个人４％＋单 位５％），实行的是ＥＥＴ；第三支柱缴费税前列支比率正处于改革过程之中。长期 看，第一支柱基本养老金制度大幅降费率和降费基（“双降”）是一个长期制度安排 ，与前几轮实施的临时性阶段性举措大不相同。因此，从长期看，第一支柱替代率的 下调是必然趋势，这是养老金经济学的必然结果，也是一个严峻挑战。这为大力发展 第三支柱带来一个机遇：第三支柱可“弥补”第一支柱替代率下调带来的“真空”， 以保证退休收入总体稳定，这就意味着调整三个支柱之间各自缴费率的时机已经到来 ，建议进一步理顺养老保障体系中政府与市场的关系，将降费与完善对三支柱养老保 障制度顶层设计通盘考虑，统筹安排，同步进行。 二是养老保障三个支柱之间的顶层设计很关键，急需建立跨部门高层决策和协调 机制。 养老保障三个支柱之间的顶层设计与跨部门决策机制和高层协调机制非常重要。 三个支柱的实际运转和监管分别由不同部门负责，如果没有对三支柱各自税收支持的 缴费率及其相对应的各自替代率的通盘考虑，将难以统一调配这些资源，我国养老保 障体系建设需要一个横跨多个部门的高层决策体制。老百姓的福祉和人口老龄化的快 速发展提出了急迫需求，部门决策分割导致的改革障碍也急需解决。 三是尽快向个人综合所得税制过渡，推动扩大第三支柱的覆盖面。 长期看，个税制度安排的改革能否成功是决定我国养老保障体系第二、三支柱能 否真正发展起来的决定性因素。目前制约税延养老险、税延健康险的主要因素是个税 制度安排存在问题。应加快目前分项所得税制向综合所得税制转型的改革步伐，唯有 综合所得税制的实施才是从根本上促进多层次养老保障体系的动力源。个人综合所得 税制有两个标志性的制度设计：一是确保年终实施个税调整；二是年终个税调整时以 家庭为单位。在综合所得税制下，第三支柱的账户持有人就可以彻底“摆脱”供职单 位而随意自由购买这些税优型养老产品，就可以一人购买，带动全家，因此，第三支 柱持有人数的数量在发达国家基本是以家庭为单位进行统计的，这将会成倍地扩大第 三支柱的覆盖面。 关于深化扩大税延商业养老险改革试点方面建议 一是在突出风险保障和长期储蓄功能基础上，建议尽快扩大税延商业养老险试点 或直接推向全国。 个人税延商业养老保险计划应当遵循“收益稳健、长期锁定、终身领取、精算平 衡”的设计原则，满足投保人对养老资金安全性、收益型和长期性的管理要求。目前 税延商业养老险是保险业先行先试，在某种程度上也是对第三支柱以风险保障为优先 的功能导向的认可支持。养老金关系国计民生，也是保险业的战略性增长点，是保险 业服务实体经济和民生的重要领域。保险业是养老金的先行者、主力军和多面手，具 有独特的专业优势，可以有效满足群众的养老保障需求，可以全方位、多角度服务养 老金体系建设。支持保险业先行先试养老金第三支柱并进行深化和扩大推广，可有效 保证养老金风险保障和长期储蓄功能的充分发挥。建议尽快扩大试点，或直接推向全 国，只有扩大试点和尽快推向全国才能在短期内获得更多的市场信息，以便缩短对制 度设计实施改革的期限，让更多人群享受政策红利。 二是建议提高税延养老保险交费限额、降低领取税率、投资收益领取阶段免征稅 。 建议在去除６％比例限制的基础上，提高税延养老保险税前抵扣标准，进一步提 高每月抵扣额度。可以提高税延保险交费限额，允许个人根据自身情况选择多交费， 并针对超额交费部分制定分段的个税抵扣政策；另一方面降低或免除养老金领取阶段 税率，扩大税优政策覆盖范围和优惠力度，在鼓励人群广泛参与的基础上，避免制度 过于向较高收入人群倾斜。建议税延养老保险投资收益在领取阶段免征税，仅对本金 部分征收个税，提高制度优势和吸引力。 三是建议扩大试点政策适用对象范围。 目前的试点政策适用对象为“取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人，以及 取得个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得的个体工商户业主 、个人独资企业投资者、合伙企业自然人合伙人和承包承租经营者”。新个税法将“ 工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得及特许权使用费所得”合并称为“综合所得 ”，将老税法下“个体工商户的生产、经营所得”和“对企事业单位的承包经营、承 租经营所得”合并为“经营所得”，根据新个税法归并所得类型的规定，同时为了进 一步扩大政策效应，支持税延养老保险的发展，应将试点政策适用对象扩大到所有取 得个人所得税应税所得的居民纳税人。 四是建议进一步简化税收递延抵扣手续。 试点政策规定“取得工资、薪金所得和连续性劳务报酬所得的个人，应及时将相 关凭证提供给扣缴单位，作为税前扣除的凭证”。新个税法简化了扣缴凭证管理，因 此，缴税时可暂不提供凭证，由纳税人留存相关票据，核查时备用。《个人所得税专 项附加扣除暂行办法（征求意见稿）》规定６项专项扣除凭证由纳税人留存相关票据 ，核查时备用。在现行试点制度设计下，过于繁琐的流程使得很多消费者望而却步， 而已投保的人员中也有放弃续缴发生。建议实施定额制税前列支，取消比例制，因为 大多数劳动密集型企业每月的工资水平是浮动的，年终奖占较大比例，平摊每月工资 非常复杂，基数难以确定，比例制税前列支就难以操作。采取定额制税前列支应每年 进行指数化调整，以适应社平工资增长的需要，保持优惠力度不被减弱。建议将税延 养老保险税收抵扣申报和教育、住房、赡养老人项目等共同列入综合纳税申报范畴： 无需单位逐月办理税务申报和税前扣除，个人购买税延养老保险更便利。 第三支柱发展配套建议 一是建议研究制定超长期债券等符合养老资金长期需求的投资专项政策。 养老保险业务的负债久期较一般保险更长，横跨经济周期的不同阶段，业务面临 的长期利率风险显著增加。从资产负债匹配角度，保险公司的资产端需要匹配更长久 期资产。保险公司需要进一步加大对商业养老保险业务跨经济周期和跨利率周期的准 备，实现长周期有效管理。 当前我国资本市场长期债券的发行量和类型严重不足，且流动性差，给保险公司 经营商业养老保险带来极大难度。２０１８年，１０年期以上国债发行面额占比不足 当年债券发行总面额的５％，１０年期国债收益率约３．２％左右，２０年期及以上 国债更是少之又少，市场几乎没有１０年期以上的信用债，这一方面无法匹配养老业 务久期，另一方面无法满足消费者对商业养老保险产品的竞争力要求。建议结合国家 经济发展和民生改善的资金需要，加大定向长期债券的发行力度，研究制定超长期债 券等符合养老资金长期需求的投资专项政策。 二是建议建立 “自动加入”机制。 衡量个人养老金在保障体系中的作用，主要有收入替代率等指标，即个人养老金 提供的退休收入占退休前收入的比重。建立个人养老金自动加入和自动缴费机制可有 效提升参与率。对于中国目前的税收征缴和管理方式来说，由用人单位（同时也是代 扣个人所得税单位）代理员工办理加入第三支柱的相关手续，将会大大有利于制度的 推广和市场的开拓，有利于参与率的提升。 三是打通第一、第二、第三支柱之间资金流动的渠道。 中国公共养老金（基本养老）采取统账结合的模式，已经建立了个人账户；企业 年金（职业年金）也有个人账户，第三支柱也设立了个人账户。三者之间存在功能重 叠，甚至市场竞争。建立促进三者之间的对接制度，可以提升第三支柱的适用性和参 与率，例如允许符合一定条件的参保人将第一支柱中的个人账户直接转移至第二支柱 或第三支柱，并实现市场化投资管理；允许离职人员将其企业年金（职业年金）归属 个人的资金转移到其第三支柱；对于所在单位未建立企业年金的，允许将企业年金中 给予个人的税收政策转移叠加到个人养老金，有效提升参与率。 [32] \t