银保监会副主席曹宇：从系统重要性视角完善差异化监管

金融机构的系统重要性，主要体现在由于其规模、复杂性和系统关联性，一旦遭 遇经营困难或者经营失败，可能给金融体系稳定和实体经济运行带来的损害程度。巴 塞尔银行监管委员会在《有效银行监管核心原则》中强调监管“匹配性”（Ｐｒｏｐ ｏｒｔｉｏｎａｌｉｔｙ），即监管要与金融机构的风险状况和系统重要性相适应。 ２００８年国际金融危机之后，加强系统重要性金融机构监管，提高其监管标准和 监管强度，成为二十国集团的共识，也是国际监管改革的重要内容。 一、系统重要性金融机构监管的国际经验 国际金融危机的教训表明，由于系统重要性金融机构具有高度“负外部性”，金 融体系和实体经济都难以承受其无序倒闭带来的成本，政府不得不耗费公共资金予以 救助，造成了系统重要性金融机构的道德风险，也削弱了市场约束，导致市场扭曲。 从经济学原理而言，市场纪律之所以会失灵，是由于金融机构在追求自身利益最大化 过程中一般不会考虑外部性成本，对其自身而言虽是“理性”选择，但可能对金融体 系稳定产生“非理性”的结果。２０１０年，按照二十国集团领导人要求，金融稳定 理事会（ＦＳＢ）提出了降低系统重要性金融机构风险监管框架的三大支柱和３２条 措施建议，以减小其经营失败的可能性，降低经营失败带来的影响。 一是要求具有更强的损失吸收能力，与其给金融体系带来的风险相匹配。全球系 统重要性银行（Ｇ－ＳＩＢ）根据其系统重要性适用１％～３．５％不等的附加资本 。２０１５年，金融稳定理事会发布总损失吸收能力（ＴＬＡＣ）标准，要求全球系 统重要性银行总损失吸收能力于２０１９年达到风险加权资产的１６％和巴塞尔Ⅲ杠 杆率分母的６％，并于２０２２年分别达到１８％和６．７５％，确保有充足资本和 合格债务工具来吸收损失、抵御风险。 二是要求实施更严的监管标准和强度更高的持续监管。包括在公司治理、风险管 理、压力测试和数据加总等方面提出更高的监管要求；实施频率更高、更为深入细致 的监督检查和更严格的风险评估；给监管机构赋予更广泛的法律授权、配置更充足的 监管资源等。以巴塞尔大额风险暴露标准为例，银行同业间大额风险暴露限额为不得 超过一级资本净额的２５％，但全球系统重要性银行之间不得超过１５％。 三是要求建立更有效的处置框架，实现有序市场退出。制定恢复与处置计划（Ｒ ＲＰ），开展可处置性评估，提早清除有碍于处置的因素，更好地为危机做准备。要 求母国和东道国强化跨境监管合作，建立危机管理工作组（ＣＭＧ），签订跨境合作 协议（ＣＯＡＧｓ）。 在国际层面，巴塞尔银行监管委员会于２０１１年１１月发布《全球系统重要性 银行：评估方法与更高损失吸收能力要求》，从规模、复杂性、可替代性、关联度、 跨境业务活动五个维度识别全球系统重要性银行。２０１１年以来，每年公布的全球 系统重要性银行在２８～３０家之间，中国银行（２０１１年）、工商银行（２０１ ３年）、建设银行（２０１５年）和农业银行（２０１６年）先后被纳入。巴塞尔银 行监管委员会每三年对评估办法进行审查，先后于２０１３年和２０１８年进行两次 修改，均基本维持了原有框架。新的评估办法原定于２０２１年开始实施，由于新冠 疫情的影响，巴塞尔银行监管委员会决定推迟一年实施，对全球系统重要性银行提出 的更高杠杆率要求也相应推迟。 ２０１３年至２０１６年，每年公布的全球系统重要性保险机构（Ｇ－ＳＩＩ） 为９家，中国平安集团被纳入（２０１３年）。２０１７年开始，国际保险监督官协 会（ＩＡＩＳ）致力于调整评估方法，扩展适用范围，于２０１９年公布了《保险业 系统性风险的整体框架》，将更高的监管要求扩展至更多保险机构。金融稳定理事会 也正考虑制定银行和保险机构之外的系统重要性非银行金融机构（ＮＢＮＩ Ｇ－Ｓ ＩＦＩｓ）的评估方法，将证券公司、资产管理机构等纳入系统重要性监管框架。 在国别层面，根据巴塞尔银行监管委员会２０１２年１０月发布的《国内系统重 要性银行政策框架》，各成员国强化了国内系统重要性金融机构监管。美国、欧盟、 瑞士、日本、俄罗斯、南非、韩国、新加坡等先后建立了国内系统重要性银行监管框 架，实施差异化的监管政策。例如，美国以资产规模为主要标准，对１０００亿、２ ５００亿、７０００亿美元以上的银行机构分别适用不同的资本监管、杠杆率、流动 性风险、大额风险集中度、压力测试等监管要求。欧盟及其成员国共确定了１８７家 系统重要性金融机构，从宏观和微观两个层面，提高监管标准和监管强度。 二、我国加强系统重要性金融机构监管的探索 近年来，借鉴国际监管改革成果，金融监管部门不断探索、积累系统重要性金融 机构监管经验，提高监管标准，优化监管资源配置，强化监督检查。 ２０１２年，《商业银行资本管理办法（试行）》提出了１％的国内系统重要性 银行附加资本要求。２０１６年，制定了大型银行监管强化标准（ＨＲＳ），全面涵 盖资本充足、拨备覆盖、流动性风险、信用风险、市场风险、操作风险、并表和交叉 风险、信息科技风险等核心领域。监管部门对大型银行定期开展并表管理能力评估、 风险数据加总和风险报告能力专项评估，开展压力测试，完善应急预案，增加监督检 查的频率和深度。２０１２年起，连续７年召开４家全球系统重要性银行核心监管联 席会议，会同境内外金融管理部门建立跨境危机管理工作组，审查恢复和处置计划， 实施可处置性评估。２０１４年，发布《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引 》，进一步要求表内外资产余额为１．６万亿元人民币以上的商业银行，每年披露表 内外资产余额、金融机构间资产与负债、场外衍生产品等１２个指标，２０１９年， 共有１９家银行符合相关披露标准。２０１５年，将所有股份制银行和３家外资法人 银行主体监管责任从省级派出机构调整为总部，全面强化对大中型银行的非现场监管 和现场检查。 ２０１３年至２０１９年，巴塞尔银行监管委员会先后对我国资本充足率、流动 性监管标准、大额风险暴露以及系统重要性银行监管框架的国际规则一致性进行了评 估，评估结论均为“符合”，表明我国监管标准和监管实践得到了国际认可。 三、从系统重要性视角加强差异化监管的考虑 习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调“防止发生系统性金融风险是金 融工作的永恒主题”。在金融风险攻坚战行动计划中，金融监管部门把主动防范化解 系统性金融风险放在更加重要的位置，完善金融安全防线和风险应急处置机制。对一 些高风险机构实现“精确拆弹”，防止单体机构风险演变为区域性和系统性风险。２ ０１８年底，“一行两会”发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》 。目前，正在推进《系统重要性银行评估办法》和《系统重要性银行附加监管要求》 的制定工作。 下一步，借鉴国际良好实践，充分考虑我国金融市场结构和金融风险特征，全面 准确识别对金融体系和实体经济具有系统重要性的金融机构，对其提出更高标准和更 严要求，将有利于打赢防范化解金融风险攻坚战，防范系统性风险，维护金融系统稳 健运行。 一是结合金融市场结构和金融风险特征，全面准确识别系统重要性金融机构。识 别国内系统重要性金融机构，既要考虑金融市场规模结构和复杂性，以及各类金融业 关联度和可替代性，也要兼顾对国内生产总值（ＧＤＰ）增长、实体经济发展影响等 因素。我国金融市场以间接融资为主，银行业按资产规模计算排名世界第一，银行业 机构数量超过４５００家，在金融业总资产中占比超过９５％，中小银行市场份额占 比超过６０％，有１９６家银行按一级资本进入全球前１０００家银行。因此，有必 要按照系统重要性金融机构评估识别机制，充分运用监管判断，将具有较强业务关联 性和风险外溢性的金融机构纳入系统重要性监管范畴，在附加资本、杠杆率、流动性 、逆周期措施以及公司治理、风险管理、压力测试、数据治理、现场检查等方面实施 差异化监管。 二是强化分类监管，防止区域性金融风险的传染扩散。近年来，一些中小金融机 构业务跨区域、跨市场、跨业态的特点十分突出，单一机构的区域性和系统性影响急 剧上升，风险具有明显的外溢性和传染性。包商银行、锦州银行等问题金融机构案例 表明，在经历同业、理财、表外等高风险业务野蛮发展，影子银行业务和交叉金融产 品迅速增长后，金融机构的关联度和脆弱性大幅提高，银行与非银行机构之间的关联 度也在增加。一些中小银行在负债端过度依赖同业融资，在资产端同业投资占比过高 ，其风险外溢足以超越其经营区域。对于这些暂时可能未达到国内系统重要性银行评 估标准的机构，应基于前瞻性、全局性的视角，将其适当纳入宏观审慎视野，参照系 统重要性监管框架，强化监督管理。 三是压实各方责任，完善风险处置框架。金融机构风险处置的顶层设计还有待进 一步完善，在处置授权、处置工具、程序和分工、资金来源等方面仍需更明确的制度 化安排。下一步，需要进一步强化金融机构主体责任、金融管理部门监管责任和地方 政府属地责任。要压实金融机构自救主体责任，督促指导制定恢复处置计划，建立处 置框架安排，开展可处置性评估；要健全损失分担与问责制度，在市场化、法治化原 则下，通过多种方式，实现对高风险金融机构的有序处置；还要落实地方政府属地责 任，将改革重组和风险化解作为防控地方金融风险的重点，防止小风险积聚成大风险 ，区域性风险演变为系统性风险。 四是统筹考虑多方配合，强化跨业跨境监管协调合作。金融风险“牵一发而动全 身”，要从更广的范围、更前瞻的思路加强监管合作。在完善系统重要性金融机构监 管规则方面，要加强与金融稳定理事会和国际监管组织的交流合作，推动国别框架与 国际准则对标接轨。在完善跨境并表监管方面，要巩固与母国和东道国的跨境监管合 作机制，强化信息共享和监管协作。要进一步深化国内监管部门、中央银行、财政部 门等之间的横向合作以及中央金融管理部门与地方政府之间的纵向合作，形成合力。 除了银行业，还要统筹考虑保险业和其他非银行金融机构系统性风险的防范化解，及 时识别评估保险公司、信托公司、证券公司、基金管理公司、金融控股公司，甚至私 募基金等机构的系统重要性。要将系统重要性作为确定监管强度和配置监管资源的重 要考虑，落实差异化监管，对所有可能因经营失败而严重影响金融体系安全稳定的机 构，都要加大监管强度和深度，有效防范系统性风险。 五是把握监管的节奏和力度，有效维护金融稳定。审慎监管不是机械化的过程， 同样应当体现逆周期性。监管政策要保持充分的弹性和灵活性，在维护金融稳定、保 持银行保险体系稳健和维护实体经济运行之间保持适当平衡。在强化系统重要性金融 机构监管的同时，需要积极培育金融市场和丰富资本补充及损失吸收工具，评估银行 资本补充的压力和支持实体经济的需要。应当定期审查评估框架的科学性、合理性和 可操作性，动态把握分组和附加监管要求。审慎监管的节奏和力度，应当实现与财政 政策和货币政策的协调配合，应当与金融风险和实体经济状况实现动态平衡，保证金 融机构和金融监管者都有足够的资源和能力，应对极端情况下的负面冲击，实现维护 金融稳定的最终目标。 [32] \t