国家开发银行精准扶贫的探索和实践

金秋时节，在贵州省毕节市七星关区绵亘万亩的国家储备林里，层林郁郁葱葱， 刺梨苗木健壮生长，当地贫困百姓脱贫致富的“绿色希望”正一天天变成现实；崇山 峻岭间，纳雍至赫章、威宁至围仗高速公路延亘百里，电影《我和我的家乡》中贵州 省山村“直线距离一公里，上山下山一整天”的情况正在变成历史；池水泓洄里，晴 隆县易地搬迁安置区的生活污水经过处理设备的层层过滤，渐渐净澈，漾起清波，闪 烁出星点般的煦日波光，贫困百姓以前生活中污水横流、臭味熏天的场景早已无影无 踪。 贵州省各个挂牌督战县这一幕幕战胜贫困、奔向全面小康的景象背后，有着开发 性金融的默默支持。今年以来，国家开发银行围绕国家储备林、农业特色优势产业、 城乡水务一体化、饮水安全工程、易地搬迁后续扶持等重点领域，为贵州１２个督战 县提供了全方位金融支持。而在全国范围内，国开行明确今年将向挂牌督战县发放２ ００亿元贷款，对挂牌督战县村比照深度贫困地区给予差异化政策支持，并结合实际 制定“一县一策”金融服务方案，全力为攻克脱贫攻坚的“最后堡垒”作出贡献。 “增强国力、改善民生”使命萦怀，不获全胜、决不收兵。在决战决胜脱贫攻坚 的战场上，开行人的身影坚定执着，开发性金融的脚步遍布每一片曾经闭塞贫困的土 地，为打好打赢脱贫攻坚战提供了高质量金融服务。国开行金融扶贫工作获得了社会 各界的肯定和好评，连续３年中央单位定点扶贫工作考核等次为第一档“好”，并荣 获２０１８年全国脱贫攻坚奖（组织创新奖）。 完善体制机制：夯实脱贫攻坚制度基础 ２０１５年１１月２７日至２８日，中央扶贫开发工作会议在京召开，习近平总 书记出席会议并发表重要讲话。１１月２９日，中共中央、国务院作出《关于打赢脱 贫攻坚战的决定》。脱贫攻坚战的冲锋号响彻神州大地。 习近平总书记在此次会议上强调，要做好金融扶贫这篇文章。《决定》对加大金 融扶贫力度作出具体部署，提出了金融支持脱贫攻坚的一揽子政策，其中包括明确要 求国家开发银行设立“扶贫金融事业部”。 国开行深入学习贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，坚决贯彻落实党中 央、国务院关于脱贫攻坚的决策部署，坚持开发性金融机构的功能定位，加大金融服 务力度，为贫困地区脱贫攻坚提供大额、中长期资金，全力支持贫困人口脱贫和贫困 地区经济社会可持续发展。 在实践中，国开行探索形成“１１３４３１”扶贫工作体系。包括：建立一个以 扶贫金融事业部为主体、全行共同参与、协同作战的高效组织保障体系；制定一个明 确时间点路线图的脱贫攻坚实施规划；明确融制、融资、融智的“三融”扶贫策略； 坚持易地扶贫搬迁到省、基础设施到县、产业发展到村（户）、教育资助到户（人） 的“四到”思路方法；深入开展深度贫困地区脱贫攻坚、东西部扶贫协作和定点扶贫 “三大行动”；落实一个有效的考核监督体系，签订责任状，确保各项工作落到实处 。 为扎实推进精准扶贫、精准脱贫，国开行着力加强机制建设，切实筑牢脱贫攻坚 工作基础。一方面，研究编制《国家开发银行扶贫开发“十三五”实施规划》，明确 了“十三五”期间开发性金融扶贫的任务目标，并将其分解到年、到领域、到行到人 ，确保“一张蓝图干到底”。另一方面，在总行层面成立以党委书记、董事长为组长 的脱贫攻坚领导小组，每季度召开会议，全面加强扶贫工作部署推动；３７家分行党 委的“一把手”与总行党委签订了脱贫攻坚责任书，立下“军令状”，压实脱贫攻坚 主体责任。同时，不断强化扶贫领域作风建设，把作风建设贯穿金融扶贫全过程。 在加强自身机制建设的同时，国开行也把搭建银政合作机制作为支持脱贫攻坚的 重要抓手，充分发挥政府在政策制定、组织协调、行业管理等方面的优势和开发性金 融的融资融智优势，凝聚共同推动脱贫攻坚的合力。在中央和部委层面，国开行加强 与国务院扶贫办、国家发改委、财政部、农业农村部、人民银行、银保监会等部门的 沟通汇报，积极参与政策创设，做好政策落实。同时，加强与水利部、交通运输部、 教育部等部门合作，联合推动水利、交通、教育等行业扶贫工作。在地方政府层面， 国开行加强与各脱贫攻坚重点省份合作，与河南、湖南、广西等２１个省（市、区） 签订了开发性金融支持脱贫攻坚合作协议，共谋脱贫攻坚决胜之道。 易地扶贫搬迁：助力打赢脱贫攻坚“首战” 山高、坡陡、路远，进入２１世纪，仍然有很多贫困百姓住在深山村寨中，过着 “交通基本靠走、通讯基本靠吼”的日子。真是穷怕了、苦怕了，是他们的真实心声 。 面对一些地区“一方水土养活不了一方人”的实际情况，中央决定，对１０００ 万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁。这是脱贫攻坚的首战，任务艰难、意义重大 。据测算，“十三五”时期，我国易地扶贫搬迁总投资近６０００亿元，是前１５年 总和的５倍。而贫困地区政府财力弱、市场建设滞后，易地扶贫搬迁的资金问题如何 解决？ 《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求，国家开发银行发行政策性 金融债，按照微利或保本的原则发放长期贷款，中央财政给予９０％的贷款贴息，专 项用于易地扶贫搬迁。 国开行认真贯彻党中央、国务院决策部署，积极筹谋，搭建机制，稳妥推进，协 助有易地扶贫搬迁任务的２２个省（市、区）政府建立起省级扶贫投融资主体，并就 投融资主体的主要职责、运作模式以及资金来源等向地方政府提供意见建议和咨询服 务。同时，积极向有关主管部门建言献策，研究探索资金上下贯通的省、市、县三级 资金管理体系，打通资金借、用、管、还各环节。“十三五”以来，国开行累计向这 ２２个省（市、区）投放易地扶贫搬迁资金１３２６亿元，支持约３１２万建档立卡 贫困人口实施易地扶贫搬迁，并通过省级投融资主体统贷统还，保证资金贷得出、用 得好、还得上。 在湖北，国开行与十堰市政府密切合作，一方面，按照每个搬迁户有一份申请书 、一份基本信息表、一份搬迁协议、一份政策明白卡、一套合法证件的“五个一”标 准，努力提升脱贫攻坚精准度。另一方面，以机制建设为抓手，配合十堰市政府构建 特色模式，因地制宜探索出拆旧院腾空间集中安置、依山就势保生态连片安置、进城 镇园区就业分散购房、依托生产资料和特色产业就近安置等方式。同时，国开行坚持 资金、项目、招投标、管理、责任“五到县”原则，与已实现贷款投放的各贫困县政 府加强沟通，在合规的前提下尽可能简化流程，推动贷款资金尽快完成支付，尽早发 挥效益。 搬得出只是第一步，要实现稳得住、能致富，还需要在搬迁安置点的配套产业、 基础设施等方面下功夫。２０１９年以来，国开行将支持易地扶贫搬迁后续就业脱贫 发展作为扶贫工作重大专项，设立易地扶贫搬迁后续发展贷款，重点支持安置人口在 １０００人以上（尤其是３０００人以上）大型安置区发展，助力产业园及入园企业 发展、因地制宜加强产业培育、推动东西部协作精准帮扶、补齐安置区产业配套基础 设施短板、提升安置区公共服务水平等。截至今年９月底，国开行累计发放搬迁后续 发展贷款４３５亿元，支持项目１９１个，辐射１４２个县的２３０３个集中安置区 ，惠及搬迁群众约５７万人，直接带动３５６５名建档立卡贫困人口就业增收。 基础设施建设：打通脱贫致富“最后一公里” 基础设施落后，是农村脱贫的主要障碍之一。在许多贫困山村，“看到屋，走到 哭”、“晴天一身土，雨天一身泥”是常有的事，群众吃水仍要靠肩挑背扛，乡村环 境脏乱差、农村学校设施简陋等问题都制约着人们脱贫的心气。 国开行发挥支持基础设施建设的传统优势，创新融资模式，围绕村组道路、安全 饮水、环境整治、校安工程等难点和“短板”，在不增加地方政府负债的前提下，积 极融资支持贫困村基础设施建设，助力改善贫困群众生产生活条件。同时，加强与交 通运输部、水利部等有关部委合作，不断加大对贫困地区交通、水利、电力等重大基 础设施的支持力度。“十三五”以来，国开行累计向贫困地区发放农村基础设施贷款 ３８２０亿元，支持建设村组道路３１万公里、校安工程６５０８个、农村危旧房改 造５７万户、安全饮水设施２０万个，惠及建档立卡贫困人口２８００多万人。大力 支持重大基础设施建设，重点解决贫困地区“难在路上、困在水上、缺在电上”等问 题，助力贫困地区区域发展环境明显改善，发展能力显著提升。 在湖南芷江，国开行贷款支持当地采取“一延、二建、三打、四改”的方式，全 力破解农村饮水难题。即，由县水厂、乡镇水厂向周边村延伸供水，在乡集镇与人口 密集的地方新建联村集中供水工程，在边远、分散村庄农户家门前打小型深水井，对 供水规模小、水质不达标的乡集镇老水厂进行改造扩容，提高供水能力、扩大供水范 围。“以前，我们这喝水都是靠到弯里的井塘挑水，碰上下雨，担上来的水还是黄泥 巴水。现在好喽，我们终于可以像城里人一样喝上放心水啦！”说起自来水，当地百 姓无不交口称赞。 马边彝族自治县位于四川小凉山腹地，这里距离乐山中心城区１６８公里，一般 客车往返两地需要８个小时。因为山高坡陡、路程遥远，“去了乐山不想回，回了马 边不想走”，“来了马边，再不想来”是马边人和外地游客长期以来的真实感受。如 今，这样的局面终于要改变。国开行贷款支持的仁沐新高速马边支线全长４４公里， 目前正在加紧建设中，预计最快今年底就能试通车。马边２２万各族同胞正翘首期盼 这条马边历史上第一条高速路带来的崭新生活。 产业发展：构筑稳定脱贫长久之计 发展产业是实现脱贫的根本之策。国开行紧抓产业扶贫这个脱贫攻坚的关键环节 ，着力增强贫困地区的内生发展动力。“十三五”以来，国开行累计发放产业扶贫贷 款３５９３亿元，预计可带动约４６万建档立卡贫困人口增收脱贫。 在实践中，国开行探索形成了符合开发性金融特点和贫困地区实际的特色业务模 式。为让普惠金融的触角延伸覆盖到更多中小微企业客户和个体农户，国开行将开发 性金融大额、批发、中长期的资金优势，与中小金融机构网点人员多、贴近客户的零 售服务优势有机结合，合作开展扶贫转贷款，向贫困地区提供了源源不断的金融“活 水”。为助力更好发挥央企、国企、地方行业龙头企业等的扶贫带动作用，国开行与 这些企业开展合作，通过签订购销合同、吸纳就业、土地流转、分红等方式，推动龙 头企业与贫困人口建立起稳定的利益联结机制，让贫困百姓更加便利地共享发展成果 。同时，国开行还加大对储备林、油茶等林业扶贫项目的融资支持，通过林地租赁、 吸纳就业等方式带动贫困户增收脱贫。 广西是国家储备林建设规模最大的地区，也是脱贫攻坚主战场之一。国开行支持 广西国家储备林扶贫项目建设，能够培育人工林２０００万亩，年产木材１０００万 立方米，并通过造林用工、森林管护、林地租赁等方式，使项目区约１００万贫困人 口受益。同时，国开行大力支持木材深加工、林下经济等林业全产业链发展，进一步 带动贫困地区产业发展，实现“造血式”扶贫。 湖北潜江是全国最大的小龙虾出口基地，其小龙虾加工出口量占全国的６０％。 国开行结合潜江市产业特点，将乡村振兴与脱贫攻坚有机结合，依托虾稻共作复合种 养模式，创新以农业产业市场化收益反哺农村基础设施建设的融资模式，为当地虾稻 产业链有效延伸、农村基础设施提档升级、生态环境改善提供了有力支持。项目建成 后，潜江市将形成２１万亩虾稻共作高标准农田，惠及周边１２个贫困村，带动６０ ０名建档立卡贫困人口稳定增收。 教育扶贫：阻断贫困代际传播的治本之策 在贫困地区有这样一种说法，一人读书，全家脱贫。虽然道理大家都懂，但学费 、生活费依然是很多孩子求学路上的“拦路虎”。教育扶贫是阻断贫困代际传递的重 要方法，也是开发性金融扶贫的重要着力点。 本着“不让一名学生因为家庭经济困难而失学”的初心，国开行自２００４年以 来，在教育部、财政部、人民银行、银保监会的指导下，主动承担社会责任，坚持“ 应贷尽贷”，探索建立了“政府主导、教育主办、开发性金融支持”的助学贷款模式 。在这一模式中，国开行以及各省教育、财政主管部门组成领导小组全面组织领导当 地助学贷款工作；各高校、县区经办人员负责具体工作；县级和高校资助管理中心作 为操作平台，与国开行共同完成贷款受理、审核、合同签订、本息催收等具体事宜。 通过这样的模式，国开行推动构建了多方参与、风险共担、协同管理的助学贷款长效 机制。截至２０１９年底，累计发放助学贷款１９５７亿元，支持家庭经济困难学生 ３０４９万人次、１３３４万人，覆盖了全国２６个省（自治区、直辖市）、２３４ ８个县（区）和教育部认可的所有高校。 今年新学期，按照国家助学贷款最新政策要求，国开行对于新申请的助学贷款下 调贷款利率，按五年期ＬＰＲ－３０ｂｐ定价。同时，最长贷款期限从２０年延长为 ２２年，偿还本金起始时间从毕业后第４年推迟到毕业后第６年，进一步减轻贫困学 生及其家庭的压力。预计今年国开行将为４００万名学生提供助学贷款支持。 除助学贷款外，国开行还大力支持贫困地区幼儿园，以及中高等职业教育建设发 展。在四川古蔺，国开行支持中小学校舍安全工程建设，帮助古蔺县８所学校改扩建 校舍近２０万平方米，让３万多名学生搬进了宽敞明亮安全的新校舍。在云南，国开 行支持当地实施职业教育扶贫工程，助力近４０万建档立卡贫困户适龄青年接受中高 等职业教育。 在支持贫困学生就学的同时，国开行在人社部、教育部的指导下，坚持“扶上马 送一程”，把服务链条进一步延伸，聚焦学生就业问题，整合政府主管部门、社会、 企业、高校等各方资源，通过举办求职应聘技能培训、专场招聘会、提供定向实习就 业岗位等措施帮助学生顺利就业。截至今年９月底，国开行连续９年在全国举办“助 学贷款毕业生专场招聘会”，提供就业岗位５０余万个。 推进“三大行动”：开发性金融扶贫的独门绝招 深度贫困地区脱贫攻坚、定点扶贫、东西部扶贫协作，这是国开行决战脱贫攻坚 的特色举措，合称“三大行动”。近年来，国开行深入推进“三大行动”，建立起整 合资源、凝聚合力的大扶贫格局，在脱贫攻坚战中亮出了开发性金融的独门“绝招” 。 针对深度贫困地区实际，国开行在深入调研的基础上，研究提出“信贷政策更优 、贷款定价更优、审批流程更优、资源配置更优、服务方式更优”的“五个更优”工 作原则，在客户准入、贷款定价、贷后管理等方面推出一系列差异化支持政策。同时 ，加强银政企合作，通过召开深度贫困地区脱贫攻坚推进会、与地方政府签署合作协 议、搭建银政企三方合作机制等方式，共商扶贫举措，全力攻克深度贫困这个脱贫攻 坚最难啃的“硬骨头”。 东西部扶贫协作是中国特色社会主义制度优势的生动体现。近年来，国开行共在 上海、广东等地举办１３场“东西部扶贫协作在行动”对接会，为东部地区企业资源 和西部地区产业资源、银行金融资源充分对接搭建平台，让更多资源、资金、项目投 向西部贫困地区，共对接２９０余家企业，签署合作协议５０余份。同时，聚焦西部 地区工业园区发展和产能转移、劳务协作等重点领域，支持一批具有代表性的项目落 地实施。截至今年９月底，国开行累计发放东西部扶贫协作贷款９８４亿元，支持２ ０８个项目，直接带动建档立卡贫困人口１．２万人。 定点扶贫是国开行承担的重大政治任务。多年来，国开行与定点帮扶的贵州正安 、务川、道真和四川古蔺等４个县建立了同呼吸、共命运的紧密联系，先后派驻扶贫 干部和驻村第一书记２０人次，融资融智支持当地基础设施、特色产业、教育卫生等 重点领域发展，为他们量身定制扶贫开发规划和系统性融资规划，并帮助培训基层干 部和技术人员，全面提升可持续发展能力。目前，上述四县已全部脱贫摘帽，累计实 现３２２个贫困村退出、４０．９万人口脱贫。今年以来，国开行按照“四个不摘” 要求，大力支持定点县抗击新冠肺炎疫情，通过发放贷款、捐赠资金、人员培训、消 费扶贫等方式，继续为四县提供大力支持，助力构筑稳定脱贫、防止返贫的长效机制 。截至今年９月底，国开行累计向四县发放贷款１４８亿元，捐赠资金１．１３亿元 。 另外，国开行还积极响应中央号召，加大消费扶贫力度，通过食堂采购、员工采 买、亲友推荐等多种形式帮助贫困地区销售特色农产品。今年以来，国开行直接购买 贫困地区农产品约２４００万元、帮助销售超过５３０万元。 融智扶智：提升贫困地区内生发展动力 扶贫先扶志，扶贫必扶智。为贫困地区提供融智服务，充分激发内生发展动力， 这是开发性金融支持脱贫攻坚的鲜明特色和重要优势。 脱贫攻坚是一项复杂的系统性工程，要从根本上改变一个地区长期形成的贫穷状 态，需要以长远眼光统筹全局，通过科学规划找到正确的发展路径和长久的脱贫机制 。国开行发挥在专家、行业等方面的优势，因地施策，量体裁衣，通过编制规划和咨 询报告，为贫困地区提出差异化发展思路和融资支持方案。多年来，国开行先后支持 和参与了２２个省扶贫开发规划编制，主动为市县一级地方政府编制融资规划和咨询 报告，编制完成《湖南省湘西州脱贫攻坚规划咨询报告》《河南省卢氏县脱贫攻坚咨 询报告》等扶贫融资规划和规划咨询报告１００多份，实现“三区三州”深度贫困地 区规划咨询服务全覆盖。 为解决贫困地区金融人才不足的问题，国开行选派综合素质好、责任意识强、业 务能力过硬的业务骨干，到８３２个国家级贫困县所在地市州专职开展扶贫工作。他 们在政策宣传、规划编制、扶贫项目策划、融资模式设计等方面发挥了重要作用。此 外，国开行还直接向贫困村派驻第一书记和驻村干部，常年驻村开展帮扶工作，带领 贫困村民脱贫致富。 据统计，国开行总共向贫困地区派驻各类扶贫干部２１０名。他们有的借助互联 网力量，发起网络众筹，为贫困村发展甜橙等特色产业开展宣传，筹集资金；有的帮 助农户引入优质品种，更新种植技术，并协助筹集资金，发展葡萄种植产业，同时通 过引进葡萄酒生产商和电商平台解决销路，为脱贫致富提供“一条龙”服务。在扶贫 干部们的努力下，贫困地区的面貌改善了，百姓脸上的笑容绽开了。 广大基层干部处在脱贫攻坚第一线，他们的素质高低、能力强弱，直接关系到扶 贫工作成败。国开行围绕脱贫攻坚主题，为贫困地区地方干部举办系列培训班，帮助 他们更好了解国家脱贫攻坚方针政策、掌握金融扶贫先进理念和方法、拓宽带领贫困 群众脱贫致富的思路。截至今年９月底，国开行累计举办５３期脱贫攻坚地方干部培 训班，培训４８６９人次地方干部，实现１４个集中连片特困地区和“三区三州”深 度贫困地区全覆盖。 中国的脱贫攻坚，是人类减贫历史上最伟大的篇章。其作始也简，其将毕也必巨 。站在决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史关口，国开行将继续全力做好金 融扶贫工作，把支持挂牌督战县脱贫攻坚作为当前扶贫工作重中之重，“一县一策” 提供支持，深入开展 “三大行动”，持续加大对“三区三州”等深度贫困地区金融 支持力度，推动全面脱贫和乡村振兴有效衔接，更好满足人民群众对美好生活的向往 ，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程作出新的贡献。 [32] \t